При Александре II государственная казна забирала 20% совокупных налоговых поступлений, еще 20% — губернии, целых 60% шли в земства
Дальнейшее развитие без самоорганизации граждан невозможно
Двадцать лет наша страна возводит общественное здание на основе проекта, родившегося в период «бури и натиска» — революционных событий 1991-1993 гг.
Мы видим следы неоднократной перепланировки верхних этажей, встраивания вертикальных несущих конструкций, надстройки и утяжеления центральной башни и основательной перекраски фасадов. Здание все меньше соответствует изначальному проекту, трещит и кренится. Особо впечатлительные жильцы предлагают в очередной раз все снести и начать стройку заново. Общественное здание не будет стоять прочно, если мы будем игнорировать устройство республиканского фундамента — развитие самоорганизации граждан.
1. 20 лет спустя. Итоги
В российском управляющем классе нарастают ощущения потери ориентиров общественного развития, отсутствия стратегической линии России в мировой конкурентной гонке. На глазах исчерпывается повестка реставрационной фазы, неизбежной после революционного взрыва. Политическая система подморожена за счет ограничения конкуренции политических сил и возможностей граждан влиять на политический процесс.
Существенное ослабление механизмов гражданского контроля (свобода слова, политическая конкуренция, выборы и референдумы) привело к взрывному росту коррупции в государственном и муниципальном управлении. Набрали силу недостатки, объективно присущие централизованным системам управления: подавляется инициатива и творчество. Идет негативный кадровый отбор, закрывается дорога наверх для самостоятельных личностей. Кадровый застой неизбежно ставит в повестку дня «столкновение поколений».
Демонстративная централизация властных полномочий и ресурсов, приятная в эпоху изобилия, неизбежно влечет за собой централизацию ответственности. В кризисное время она фокусирует протест на федеральном центре и в конечном счете на личности главы государства. Политическая система испытывает возрастающее давление, основные силы правящего класса уходят на поддержание статус-кво.
В последнее время ускорился самый опасный процесс для устойчивости политической системы — эрозия доверия граждан к институтам власти и людям власти. Угасание общественной и экономической инициативы на началах самоорганизации, неверие граждан в возможность лично влиять на свою судьбу ведет к апатии или протесту. Россия либо будет погружаться в отсталость, неэффективность и окончательно сойдет с траектории «великой державы», либо система в очередной раз пойдет вразнос.
Сегодня наша страна напоминает остывающую лаву, которая замедляет свое течение и превращается в неподвижный монолит. Реставрационная фаза затянулась слишком надолго и зашла слишком далеко.
2. Государственное здание без фундамента
Местное самоуправление — это фундамент народовластия, здесь стартует отбор лидеров и управленцев. Политическая система Европы выросла из свободных самоуправляемых городов.
При Александре II государственная казна забирала 20% совокупных налоговых поступлений, еще 20% — губернии, целых 60% шли в земства. Основные статьи расходов земств — здравоохранение и образование. Отсюда земские учителя и врачи, здания земских школ и больниц. Сегодня 60-65% налогов уходит в федеральный бюджет. Региональные бюджеты забирают 25-30%, и только 10-15% — собственная финансовая база местных органов. Лишь 3% муниципалитетов самостоятельно наполняют свой бюджет. Вот печальная история Великого Новгорода с пятивековой традицией самоуправления. Только в течение последних трех лет снизилась с 18,5 до 11,5% доля города в собираемых налогах. 56% бюджета формируется за счет субсидий и субвенций из вышестоящих бюджетов. Это не самостоятельный уровень власти, а приводной ремень государства.
Отсутствие местного самоуправления, наделенного полномочиями и ресурсами, ведет к вырождению страны. У людей на местах нет ни возможностей, ни навыков самостоятельной достойной организации жизни. Нация превращается в попрошаек, добывающих деньги из вышестоящих бюджетов. Итог — активные люди уезжают в столицы, крупные города, а то и за рубеж. Территория остается, а страна исчезает. Создание эффективной системы местного самоуправления — это центральный вопрос политической реформы и выживания России.
3. Цели политической реформы
Политическая реформа ставит своей целью запуск внутренних механизмов развития общества. Сверхцентрализация блокирует развитие, порождает неэффективность и коррупцию. Это становится стандартным диагнозом при исследовании почти любой сферы нашей жизни. Возьмите, например, доклад Комитета гражданских инициатив о реформе правоохранительных органов страны. Если мы как нация хотим развиваться и успешно конкурировать, нам придется провести широкую программу децентрализации и деконцентрации властных полномочий, финансовых ресурсов и ответственности с опорой на инициативу и энергию граждан республики. Децентрализация включает передачу полномочий от вышестоящего управленческого уровня к нижестоящему (федерация, ее субъект, муниципалитет). Деконцентрация — в одном уровне от центральных органов к его территориальным подразделениям.
Задача создания эффективной системы общественного управления потребует запуска механизмов политической конкуренции как двигателя развития. Единство и борьба противоположностей — источник развития, учил нас Гегель. Пока получается только по частям: либо единство, гарантирующее застой, либо борьба, не оставляющая камня на камне.
Никакая политическая власть не сможет сохранять контроль и поддерживать развитие в случае утраты основного капитала власти — доверия граждан. Восстановление и поддержание доверия граждан к властным институтам — это цель и важнейший критерий отбора элементов политической реформы.
Пора заканчивать реставрацию и начинать следующую фазу развития и модернизации. В политической повестке дня страны два стратегических направления политической реформы — децентрализация и демократизация общественного устройства России.
4. Стандартная проблема демократизации — «кошмар федерального центра»
Старт децентрализации и демократизации ведет к ослаблению федерального центра, усилению субъектов Федерации, в том числе и в авторитарном варианте. У элит возникает соблазн на всякий случай «взять суверенитета» столько, что и не проглотить. Целесообразно использовать два подхода, препятствующих этим процессам.
«Открытие второго фронта»: создание мощного самостоятельного местного самоуправления. Это естественный союзник федерального центра в противодействии авторитарной консолидации субъекта Федерации. Формирование финансово обеспеченного местного самоуправления, недопущение построения «региональных вертикалей», механизмы прямого взаимодействия с органами местного самоуправления — в интересах федерального центра.
Прямые выборы членов Совета Федерации. В регионе появляются две авторитетные политические фигуры, конкурирующие за влияние и не зависящие от органов власти региона.
«Вертикальная политическая прошивка»: политическая система должна стимулировать создание вертикально-интегрированных партий с развитой кадровой базой в регионах и муниципалитетах. Цель — обеспечение единства политического пространства и политического (а не административного) руководства властями региона. Это обеспечивает мажоритарная система выборов при едином дне голосования с существенным облегчением партийного выдвижения кандидатов по сравнению с независимыми кандидатами.
5. Местное самоуправление для свободных людей
Не дожидаясь критического ослабления федерального центра, надо приступать к формированию фундамента демократии — эффективной системы местного самоуправления.
Ключевое и труднейшее решение федерального центра — перераспределение финансовых ресурсов (и полномочий) в пользу местного самоуправления и регионов. Поставим себе этапную цель — треть налоговых поступлений каждому уровню власти. Потребуется реформа системы налогообложения, стимулирующая власти к развитию своей территории. Пора обсуждать принцип уплаты налога на доходы физических лиц по месту проживания, а не по месту работы. Это связывает заботу гражданина о месте жизни и его налоговый вклад. Федеральная элита, московская и петербургская по происхождению, трудно воспримет этот подход, но есть слабая надежда на чувство самосохранения. Надо сделать первый шаг и ежегодно уменьшать не менее чем на 2% долю федерального бюджета в общем объеме налоговых поступлений с соответствующим ростом местных бюджетов до уровня региональных, затем параллельный рост доли региональных и местных бюджетов. При таком темпе процесс займет до 15 лет. Тут-то и выяснится, что страна не слишком богата, чтобы позволять себе череду мегапроектов.
Предстоит децентрализовать нормативное регулирование местного самоуправления для учета региональных особенностей. Федеральный закон определяет гарантии и перечень полномочий местного самоуправления, набор способов организации местного самоуправления. Выбор системы местного самоуправления — за субъектами Федерации, выбор модели — за муниципалитетом или жителями. Это не исключает установления института федерального и регионального вмешательства в критических ситуациях и защиту местного самоуправления от неправомерного регионального вмешательства.
Перед Москвой и Санкт-Петербургом стоит задача создания «приличной» системы местного самоуправления. Что мы имеем в Санкт-Петербурге? Более сотни «жилконтор» без полномочий и средств. Полторы тысячи депутатов контролируют около 2% бюджета, а остальные 98% контролируют 50 депутатов городского парламента. Мудрое управленческое решение! Такие муниципалитеты не интересны горожанам, они по каждому вопросу обращаются к губернатору.
Вечное возражение против самоуправления граждан — где взять столько умных и честных людей. Благодаря СМИ у нас нет иллюзий относительно особых интеллектуальных способностей и моральных стандартов управляющей элиты. В лучшем случае скажем: «Плоть от плоти народной». О каком патриотизме управляющего класса можно говорить, если он не уважает собственный народ? Когда вас выбирают — так мудрые и дальновидные, а как собственную жизнь обустроить — так дети малые, неразумные?
Школой отбора и подготовки кадров для местного самоуправления служат общественные объединения, некоммерческие организации. Здесь проявляются люди с активной гражданской позицией и склонностью к общественному служению — здесь «не намазано медом», общественная работа требует отдавать душевные силы и время. Именно с этого уровня начинаются ростки общественной самоорганизации, он нуждается в бережном отношении, а не в государственном давлении.
Научимся управлять в малом (город, село) — получится и в большом (регион, страна). Остальное — ожидание чуда.
6. Вместо заключения
Если мы хотим, чтобы Россия была единой политической нацией, а не клубком враждующих этносов, мы превратим День Конституции в главный государственный праздник России. Это день разговора о сущностных основах общества и государства, о Конституции как объединяющем начале нации. Верните красный день календаря, господа депутаты!
Сергей Цыпляев
Vedomosti.ru
Президент России Владимир Путин в 10-й раз выступил с посланием к парламенту в день празднования 20-летия Конституции.
О реформе местного самоуправления
Мы должны поддержать растущее стремление граждан, политических партий участвовать в жизни страны. Сегодня в системе местного самоуправления накопилось много проблем. Органы местного самоуправления сотрясают коррупционные скандалы. Местная власть должна быть устроена так, чтобы граждане могли дотянуться до нее рукой. Давайте посмотрим на эту ситуацию еще раз со всех сторон, чтобы привести ее в соответствии со здравым смыслом. Именно развитие земств, местного самоуправления позволило России сделать рывок. Сильное местное самоуправление способно стать мощным ресурсом для пополнения и обновления кадрового потенциала страны. И конечно, мы все заинтересованы в том, чтобы через механизмы выборов во власть приходили подготовленные, целеустремленные, профессиональные люди, готовые ответственно исполнять свои обязанности. Потому будем и дальше работать над развитием политической конкуренции, совершенствовать политические институты, создавать условия для их открытости и эффективности.
